REGULERTE FELLESOMRÅDER OG FORHOLDET TIL FRILUFTSLOVEN

Innledning

Plan- og bygningsloven er et verktøy til å gi juridisk bindende føringer for arealbruken i kommunene. Vedtatte kommuneplaner og reguleringsplaner angir hvordan arealene skal disponeres.

Friluftsloven skiller mellom innmark og utmark, uavhengig av eierskap og uavhengig av arealkategori i vedtatte planer. Riktignok vil planene, når de iverksettes, kunne gjøre om utmark etter friluftsloven til innmark. Dette vil være tilfelle for et jomfruelig grøntområde som skal bygges ut. Overgangen fra utmark til innmark skjer likevel ikke før tiltaket er i gang eller iverksatt.

Innmark/utmark etter friluftsloven

Hva som menes med innmark er definert i friluftslovens § 1a. Med innmark menes gårdsplass, hustomt, dyrket mark, engslått, kulturbeite og skogplantefelt. Det som ikke er definert som innmark, er etter friluftsloven å regne som utmark. Friluftslovens § 2 tillater enhver å ferdes til fots i utmark så lenge folk viser ferdselskultur. Lovens utgangspunkt er at folk, når de er ute på tur, stort sett skal forstå hvor det er greit å gå. Ingen går med loven eller reguleringsplan under armen.

Miljøverndepartementets veileder om reguleringsplan og bebyggelsesplan

I Miljøverndepartementets veileder om reguleringsplan og bebyggelsesplan (sist revidert 01.11.01) står det i kapittel 3.9.1, andre avsnitt (s. 55) om fellesområder: ”Fellesarealer vil som regel ligge i et ”lukket system”, ha en begrenset utstrekning og vil være eksklusivt eid og brukt av de eiende eiendommer. Allmennheten vil således ikke ha adgang eller rett til å bruke regulerte fellesområder”. Det står videre (s. 56) at det ikke er rettslig adgang til å fastsette at privateiendom, for eksempel et felles areal skal være offentlig tilgjengelig.

Problemstilling

Ut fra det som står over, ser man at det lett kan oppstå motsetninger mellom friluftslovens intensjoner og det som står i veilederen til Miljøverndepartementet om reguleringsplan og bebyggelsesplan. I det følgende gis noen eksempler med kommentarer for å illustrere dette.

Flere steder er det regulert til felles strand eller felles naturområde. I følge MDs veileder vil allmennheten ikke ha rett til å bruke slike områder. Slik FL tolker veilederen, definerer den på en måte disse arealene som innmark. I de aller fleste tilfeller vil dette være helt urimelig og i strid med friluftsloven. Om et skogsområde eller en strand er regulert til fellesområde, bør være irrelevant i vurderingen av om arealene regnes som innmark eller utmark. Og er ikke arealene (etter en vurdering etter friluftslovens § 1a) å definere som innmark, kan det vel ikke være rett at allmennheten ikke skal ha adgang til eller rett til å bruke disse arealene?!

Et mye brukt reguleringsformål er fellesområde, felles adkomst. I mange tilfeller vil det være uinteressant for allmennheten å ferdes på disse ”veistubbene”, men ikke alltid. I en del tilfeller vil regulerte felleadkomster lede til turveier, snarveier, friområder eller andre utmarksområder. Å bastant fastslå at allmennheten uansett ikke har rett til å gå på regulerte fellesadkomster, må da være å trosse friluftsloven? Særlig er dette ulogisk med tanke på at private veier i Miljøverndepartementets Rundskriv T-6/97, Om lov om friluftslivet av 28. juni 1957 nr. 16, er tolket som utmark. På side 12, andre avsnitt står det følgende: ”Friluftslovens definisjon av begrepet innmark og utmark sier ikke noe om private veger. Så lenge private veger ikke går inn under definisjonen av innmark, blir slike veger som utgangspunkt å likestille med utmark etter annet ledd, idet arealer som ikke reknes som innmark anses som utmark (selv om betegnelsen ”mark” ikke passer særlig bra for veger)”.

Konklusjon/anbefalinger

Friluftsrådenes Landsforbund (FL) mener at det er først når et område eventuelt erverves og opparbeides i forbindelse med den bebyggelsen som skal bruke det, at området kan gå over til å være innmark. Områder som ikke er opparbeidet, omfattes etter vår vurdering av friluftsloven, uavhengig av hva de er regulert til. Det betyr blant annet at områder som er regulert til felles strand eller felles naturområde i de aller fleste tilfeller må kunne betraktes som utmark etter friluftsloven.

I forhold til opparbeidede, regulerte fellesområder, som for eksempel felles lekeområde og fellesadkomst, mener vi det er avgjørende hvordan bruken har vært før regulering. Hvis området har vært mye brukt av barn før regulering, bør det etter vårt syn kunne stilles vilkår i reguleringsplanen som sikrer tilgjengelighet for andre barn også etter regulering.

FL mener de siterte formuleringene om fellesområder beskrevet i Miljøverndepartementets veileder om reguleringsplan og bebyggelsesplan (s. 55 og 56) kan misforstås i retning av at et reguleringsvedtak som angir et område som fellesareal alltid vil utelukke allmennheten. Det kan selvsagt ikke være tilfelle så lenge området er utmark i friluftslovens forstand. Det som vel menes med formuleringen i veilederen er at man ikke skal benytte planformålet ”fellesområde” der allmennheten fortsatt skal ha adgang til området etter at det er opparbeidet i forbindelse med det byggeområdet som skal bruke det.

Problemstillingen og konklusjonen i dette brevet har vært drøftet med professor ved institutt for landskapsplanlegging ved NLH, Daniel Rogstad (juni 2003), som blant annet deltok i arbeidet med gjeldende plan- og bygningslov, dvs loven fra 1985.

Friluftsrådenes Landsforbund ber om en tilbakemelding fra Miljøverndepartementet med en vurdering av våre synspunkter.

Dersom Miljøverndepartementet er enig i våre synspunkter, ber vi dere foreta en klargjøring av forholdet mellom friluftsloven og plan- og bygningsloven. Dette kan f.eks. gjøres i forbindelse med ny plan- og bygningslov. Vi mener også det er behov for å endre veilederen om reguleringsplan og bebyggelsesplan.

Vennlig hilsen

Friluftrådenes Landsforbund

Morten Dåsnes

daglig leder

                                                                     Eva Lill Kvisle

                                                                     prosjektleder

Kopi:   Daniel Rogstad, NLH

Direktoratet for naturforvaltning