Friluftsrådenes Landsforbund (FL) viser til høringsbrev av 7. juni 2004 fra Justis- og politidepartementet der vi inviteres til å komme med innspill til lovutredningen NOU 2003:29 Arealplaner og ekspropriasjonserstatning.
FL er et serviceorgan og et felles talerør mot statlige myndigheter og organisasjoner for 18 interkommunale friluftsråd. Friluftsrådene har til sammen ca 160 medlemskommuner. En viktig del av friluftsrådenes arbeid er sikring av friluftsområder gjennom inngåelser av frivillige avtaler (avtaler om erverv eller servituttavtaler). Friluftsrådene jobber med egne sikringssaker, men de har også en pådriverrolle i sikringsarbeidet overfor sine medlemskommuner. Fordi prisen som avtales baserer seg på ekspropriasjonsrettslige bestemmelser, er lovendingsforslaget av stor betydning for friluftsrådenes arbeid. FL konsentrerer sin uttalelse om det som har å gjøre med erstatningsregler for friluftsarealer.
Forslag til ending av § 5 i lov om vederlag ved oreigning av fast eiendom
FL er generelt av den oppfatning at det er behov for en klargjøring i lovverket når det gjelder fastsettelse av erstatning for friluftsarealer, og vi støtter forslaget i § 5 som tar sikte på å kodifisere dagens rettstilstand.
Vi er derimot meget skeptiske til forslaget fra utvalgets leder og 3 av medlemmene om å innlemme eksterne friområder i unntaksbestemmelsen i § 5 fjerde ledd. Vi mener vedtatte, bindende arealplaner bør legges til grunn for erstatningsfastsettelsen av eksterne friområder, slik praksis er i dag, og vi støtter vurderingene som er gjort i NOUens kap. 5.4.3 (fra side 65) av medlemmene Fleischer, Løyland, Nilssen og Stenwig.
FL er enige i vurderingen som er gjort i kap. 10.6 om at forslaget kanskje ikke vil få så store konsekvenser i spredtbygde strøk. Vi frykter imidlertid at forslaget, dersom det blir vedtatt, vil gi store utslag i byer og tettbebygde strøk. Her kan lett alternativ regulering vurderes til utbyggingsformål, og prisen blir da en helt annen. Det er jo også nettopp her, i befolkningstyngdepunktene, at behovet for nye friluftsområder er aller størst.
Spesielt der kommunene har gitt mange dispensasjoner i strandsonens 100-metersbelte, vil en slik lovendring kunne bli dramatisk for friluftslivet. Dispensasjoner i strandsonen, gjør det lettere å argumentere for at alternativ regulering ville vært byggområde. I praksis vil det bety at i de kommunene der utbyggingspresset er størst og der strandsona i stor grad er nedbygd som følge av mange dispensasjoner, vil prisen for friluftsarealer kunne bli svært høy. Dette vil igjen bety at det kan bli vanskelig å sikre nye friluftsområder i disse allerede pressa områdene.
En annen uheldig og kanskje utilsiktet konsekvens av lovforslaget vil etter vår vurdering være at det kan oppstå prisforskjeller mellom områder som er regulert til friområder og områder som er regulert til friluftsområder. FL mener en slik prisforskjell er kunstig og ulogisk ettersom de to formålene er relativt like hverandre. Fordi grunneier kan kreve innløsning av regulerte friområder, kvier mange kommuner seg for å regulere områder til friområde også i dag. Hvis prisen for friområder blir høyere, vil trolig kommunene i enda større grad være betenkt med å regulere områder med store friluftsverdier til friområder, selv om området ideelt sett skulle vært opparbeidet.
Dersom eksterne friområder, imot vårt ønske, skulle bli tatt inn i unnataksbestemmelsen, støtter FL forslaget fra Fleischer (siste avsnitt s. 136) om å endre plan- og bygningslovens §§ 21 og 42 slik at henvisningene til § 25 nr. 4 sløyfes (selv om forslaget er utenfor utvalgets mandat). Dvs. at grunneier ikke kan kreve innløsning av regulerte friområder.
Som omtalt i utredningens kap. 9.3, vil en motivering til å regulere til friluftsområde fremfor friområde i noen tilfeller skape et behov for å overprøve at kommunen har regulert til riktig formål. I ekspropriasjonssaker blir dette nødvendig, men også ved inngåelser av frivillige avtaler blir dette en relevant problemstilling. Forslaget vil i en forhandlingssituasjon lett kunne bidra til å komplisere arbeidet med å komme frem til hva som er rett pris for områder som skal sikres til friluftsformål.
FL tror også at det i mange saker vil være vanskelig å fastslå hva som ville vært alternativet til friområderegulering, og man kan tenke seg grunneiere i stor grad vil hevde at alternativ regulering ville vært utbyggingsformål. Sannsynligvis vil både konfliktnivået og antall saker som går til rettsapparatet for avgjørelse øke.
Det blir i høringsbrevet bedt om at vi gir opplysninger om omfang av frivillige avtaler uten eiendomsoverdragelser. Hovedtyngden av dagens sikringssaker, enten det er erverv eller servituttavtaler, løses gjennom frivillighet. Friluftsrådene har ikke ekspropriasjonsmyndighet og løser alle sakene gjennom frivillige avtaler. I om lag 80 % av de sikrede områdene har offentlige myndigheter eiendomsretten. For de øvrige anslagsvis 20 % av områdene som er sikret er det inngått servituttavtaler (evigvarende bruksavtaler). Opprettelse av Skjærgårdsparken, der staten inngikk servituttavtaler med grunneiere, er holdt utenom denne 80/20-fordelingen.
Når det forhandles om pris for friluftsarealer (erverv eller servituttavtaler), legges tidligere rettsavgjørelser til grunn for prisforhandlingene. Vanligvis ligger prisen for områder der det inngås servituttavtaler noe lavere enn der man overtar hele eiendomsretten. For å få støtte fra Direktoratet for naturforvaltning (DN) til servituttsikring, kreves at det gjøres opp med et engangsbeløp. DN støtter ikke årlige leiebeløp.
For å oppnå frivillige avtaler, er det ikke uvanlig at man må gå noe høyere i pris enn det som gjenspeiles i rettsavgjørelser. Direktoratet for naturforvaltning fraråder likevel å tilby for høy pris for friluftsområder, og de gir ikke tilskudd til sikring av områder dersom prisen er urimelig høy.
Som det fremgår av undersøkelsen som er gjort i kommunene (kap. 10), svarer 21 % at eksterne friområder ville vært regulert til byggeområde hvis det ikke var friområde. Kommunene oppgir også at de måtte betalt mer (fra kr 6000 – kr 10 mill) for 41 % av områdene dersom erstatningen skulle fastsettes ut fra alternativ regulering. FL mener dette tydelig viser at kostnadene til erverv/servituttavtaler vil øke, i noen tilfeller dramatisk, på et allerede stramt budsjett.
Med begrensede ressurser til sikring (erverv og servituttavtaler) av friluftsområder, sier det seg selv at høyere pris for arealene, vil medføre færre nye friluftsområder. Det ble for 2004 bevilga 32,4 mill over statsbudsjettet til sikring av friluftsområder. I en rapport som FL overleverte miljøvernministeren i 2002 ble det konkludert med at det er behov for sikring av om lag 320 nye friluftsområder på kyststrekningen fra Østfold til og med Hordaland. Det ble i dette kartleggingsarbeidet også avdekket et stort arealpress ved de større kystbyene i landet for øvrig. Med dagens prisnivå vil sikring av de om lag 320 områdene anslagsvis koste 125 mill kr. Fordelt på en 5-årsperiode, vil dette koste om lag 25 mill kr årlig. Tar man med behovet hele landet, trengs det minst 35 mill årlig til sikring av friluftsområder. Hvis prisen for friluftsområder økes, må nødvendigvis beløpet som settes av til sikring av friluftsområder økes tilsvarende dersom man fortsatt skal kunne sikre samme antall friluftsområder.
Som en konsekvens av høyere pris for erverv av friområder, frykter FL, slik medlemmene Fleischer, Løyland, Nilssen og Stenwig har antydet, at forslaget om å ta regulering til friområde med i unntaksbestemmelsen vil medføre at faren for utbygging i viktige friluftsområder og viktige deler av kommunens grønnstruktur øker. Ved en slik lovendring er vi også meget bekymret for det videre sikringsarbeidet i strandsonen.